Salud Ambiental y humana: avances y desafíos desde el diálogo sociedad civil y Estado

Escribe: Milushka Rojas Mezarino.

El Perú es caracterizado por autores y grupos como un país netamente minero, extractivista, o dependiente de la gran inversión en el sector de minería e hidrocarburos. No obstante, aunque esta clasificación pueda ser relativa al mirar los reportes de las principales actividades económicas que aportan al PBI nacional; los impactos o externalidades de estas actividades económicas deberían llamar la atención de autoridades y ciudadanos por los alarmantes índices de riesgo de la salud ambiental y humana que presenta en el país.

En 2020, el Ministerio de Salud (MINSA) reportó que el riesgo de exposición a contaminación por metales pesados y otras sustancias químicas tóxicas afecta a más de 10 millones de personas, al 31.15% de personas a nivel nacional. Además, indicó que en regiones donde se desarrollan estas actividades también puede observarse que la exposición a metales pesados va acompañada de la exposición a arsénico (metaloide nocivo para la salud) y petróleo crudo.

En un mundo donde además la degradación climática tiene serios impactos, la gestión del desarrollo sostenible no puede simplificar la recuperación económica o el incremento de recursos fiscales anunciando la reducción de la “permisología” elevando los riesgos en la salud y modos de vida de los territorios en los que se desarrollan estas actividades.

En el Informe Defensorial “En defensa de las personas expuestas a metales pesados, metaloides y otras sustancias químicas: Los impactos de la contaminación ambiental (2021)” se señala que existen regiones con más del 50% de la población expuesta (Lambayeque, Ucayali, Cusco, Moquegua, Madre de Dios, Callao, Amazonas, Puno, Pasco). De estos grupos los más vulnerables son niños menores de 5 años, adultos mayores y embarazadas. A julio de 2021, los pasivos ambientales mineros llegaban a la cifra de 7,668, y los pasivos ambientales de hidrocarburos a 3,231.

Si bien desde marzo de 2018 existe la Política nacional para la atención integral de las personas expuestas (R.M. N° 168- 2018/MINSA), llama la atención la denuncia de la Defensoría del Pueblo en 2021: “aunque el 83% de las DIRESAS/GERESAS/DIRIS reportó haber identificado factores de riesgo de exposición a metales pesados, metaloides y sustancias químicas, solo 5 DIRESAS/GERESAS cuentan con un plan”. El 83% de DIRESAS/GERESAS/DIRIS en 20 regiones no contaba con un Plan de Acción Integral aprobado en el marco de la Directiva Sanitaria N° 126-MINSA/2020/DGIESP.

Estas y otras condiciones relativas a la salud ambiental y humana siguen motivando no solo protestas, sino también la articulación de la sociedad civil afectada. En 2017 líderes y lideresas de comunidades afectadas por la contaminación por metales acordaron formar una plataforma o espacio de lucha desde el cual hacer incidencia en favor de sus casos. Las limitaciones detectadas en los intercambios de experiencias en los ámbitos local y regional hacían notar la falta de políticas nacionales específicas que dieran prioridad a la problemática, plantearan atenderla de manera articulada y contextualizada. La asignación de responsabilidades sectoriales, y de los gobiernos regionales y locales era ambigua.

Al clamor de la incidencia de la sociedad civil, en julio de 2020, se crea la Comisión Multisectorial Temporal para el Abordaje Integral e Integrado a favor de la Población Expuesta a Metales Pesados, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (Resolución Suprema Nº 034-2020- PCM y su modificatoria RS N° 007- 2021-PCM). Dicha comisión tenía como mandato elaborar un informe técnico que contenga la propuesta del Plan Especial Multisectorial para la intervención integral a favor de la población expuesta a metales pesados, incluyendo estrategias de prevención, remediación, mitigación y control de la exposición a metales pesados; así como monitorear, supervisar y evaluar su implementación.

En mayo 2021 se aprobó la Ley N° 31189, Ley para fortalecer la prevención, mitigación y atención de la salud afectada por la contaminación con metales pesados y otras sustancias químicas. Dicha ley mandata a) al Primer Consejo de Ministros y al MINSA la definición de los actores y de los mecanismos de articulación intersectorial e intergubernamental para la incorporación de la prevención, mitigación y atención de la salud afectada por la contaminación con metales pesados y otras sustancias químicas en los planes y programas; b) declara de interés nacional la atención prioritaria en la salud de las personas afectadas por contaminación con metales pesados y otras sustancias químicas; y c) encarga la elaboración de su reglamento en el plazo de 90 días después de su promulgación.

En julio de 2021, tras un año de instalada la Comisión Multisectorial Temporal para el Abordaje Integral e Integrado a favor de la Población Expuesta a Metales Pesados, Metaloides y Otras Sustancias Químicas Tóxicas, se logró culminar el “Plan Especial Multisectorial para la intervención integral a favor de la población expuesta a metales pesados, metaloides y otras sustancias químicas tóxicas” (PEM). El cual fue aprobado por el presidente de la República y el Consejo de ministros mediante el Decreto Supremo N° 037-2021-MINAM en diciembre del mismo año.

El PEM definió tareas concretas organizadas en 3 ejes estratégicos: Gestión de la calidad ambiental para la mejora de la salud de las personas (1), Gestión integral de la salud y saneamiento (2), e Institucionalidad (3). Este último incluyó la creación de una comisión de seguimiento de su implementación. Así se Estableció objetivos y actividades para una actuación articulada de los sectores del Ejecutivo, señalando qué tareas deberían cumplir en un plazo de 5 años. Además, se creó una Comisión de seguimiento del plan.

El primer eje del Plan mandata a los sectores y niveles de gobierno a 1) identificar las zonas afectadas por la contaminación y priorizar su riesgo, y 2) reducir el riesgo e implementar acciones de remediación. Es decir, a elaborar un diagnóstico nacional de las zonas contaminadas y presentar técnicamente la calificación de los niveles de riesgo de las mismas. A la vez, generar mecanismos para controlar las fuentes de contaminación, hacer uso de nuevas tecnologías o innovaciones para mejorar la vigilancia ambiental e implementar acciones de remediación de las zonas afectadas. Estas actividades deben considerar a la sociedad civil en todas las etapas, incluida la actualización de los documentos normativos.

El segundo eje, mandata principalmente a los sectores salud, agricultura, producción, vivienda y niveles de gobierno a 1) identificar a la población expuesta y afectada para su atención; 2) realizar la vigilancia sanitaria (epidemiológica y nutricional) y la inocuidad alimentaria; 3) ampliar y mejorar el saneamiento en las zonas priorizadas (agua segura y potable, tratamiento de aguas residuales y desechos); y 4) fortalecer capacidades y competencias de prestadores de servicios de agua. Dicho de otra forma, identificar fuentes de exposición, población expuesta, potencialmente expuesta. Realizar análisis periódicos de la salud y epidemiológicos a nivel regional con relación a la exposición o afectación por metales, metaloides y otras sustancias químicas tóxicas. Actualizar documentos normativos y fortalecer capacidades de los sectores, niveles y sociedad civil en función de estos mandatos.

Tercer eje, mandata a los sectores, niveles y sociedad civil a 1) articular esfuerzos para mejorar políticas, instrumentos técnico normativos y programas públicos para la implementación del PEM; 2) elaborar mecanismos de evaluación, seguimiento, y comunicación; y 3) gestionar mecanismos de financiamiento intersectorial, programas presupuestales concernidos a la atención, prevención y mitigación articulada e integral de la contaminación por metales pesados, metaloides y otras sustancias químicas tóxicas. Es decir, el diagnóstico de la situación normativa para la atención articulada e integral de la problemática, la elaboración de un protocolo de respuesta inmediata ante emergencias ambientales y sanitarias, la elaboración de informes de cumplimiento del PEM, el fortalecimiento de programas asistenciales y de protección social, un diagnóstico de instrumentos y fuentes de financiamiento, propuestas de financiamiento y proyectos de inversión pública o privada.

Lo trascendente del plan es la definición de las demandas de articulación y definición de responsabilidades señaladas por la Plataforma nacional de afectados y afectadas por metales pesados, metaloides y otras sustancias tóxicas del Perú y sus aliados.

En diciembre de 2022, a casi un año de la creación del PEM, mediante el Decreto Supremo Nº 129-2022-PCM se creó la Comisión Multisectorial de naturaleza permanente encargada de realizar el seguimiento a la incorporación de la prevención, mitigación y atención de la salud afectada por la contaminación con metales pesados y otras sustancias químicas en los planes y programas a cargo de las entidades de los tres niveles de gobierno; así como a la implementación del Plan Especial Multisectorial, aprobado por Decreto Supremo N° 037-2021-MINAM. El deber de esta Comisión permanente es hacer el seguimiento del cumplimiento de la Ley N° 31189 y el PEM, elaborar un plan de trabajo, y el reglamento interno de la Comisión en el plazo de 30 días después de la instalada la comisión.

En mayo de 2023, un año después de su entrada en vigencia, mediante el Decreto Supremo Nº 007-2023-SA se crea el Reglamento de la Ley N° 31189. El reglamento de la ley hace importantes precisiones que permitirán implementar con mayor claridad la Ley N° 31189 y el PEM en los niveles de gobierno y por los sectores responsables.

El reglamento reconoce y articula los procesos de implementación del PEM y la Ley N° 31189, e indica el carácter obligatorio de sectores y los gobiernos de implementar la Ley en sus jurisdicciones e instrumentos de gestión (Planes estratégicos institucionales, planes operativos, acciones estratégicas y actividades; mecanismos y procedimientos de participación ciudadana, Comités multisectoriales distritales de salud, Plan de Desarrollo Local Concertado, Plan de Salud de la RIS y Planes de otras instituciones de los sectores, proyectos de inversión), interinstitucional e intergubernamental. El reglamento también determina la transversalidad de los determinantes de la salud, los enfoques basados en derechos humanos, género, intercultural, territorial, entornos saludables; define qué es la contaminación y el concepto “metales y otras sustancias químicas” que maneja la Ley; el Padrón nominal, quién es la persona expuesta  y la “persona afectada”, la prevención primordial, primaria, secundaria terciaria y cuaternaria; determina la existencia de la Red Integral de Salud (RIS) para la atención de casos; y remarca el derecho de participación ciudadana y los mecanismos a ser creados en todos los momentos de intervención y en la evaluación.

El reglamento define los roles de las entidades públicas, mandata a los sectores a fortalecer la articulación intersectorial e intergubernamental, e incorpora al Ministerio de Educación en la prevención de la contaminación. Señala el rol rector en salud del MINSA y su obligación de elevar a la agenda política nacional la atención de la problemática de contaminación por metales y otras sustancias químicas. Sobre las DIRESA/GERESA/DIRIS , subraya la obligación de desarrollar competencias profesionales, incorporar la norma en sus planes y programar metas de corto, mediano y largo plazo. Asimismo, señala la necesidad de implementar laboratorios químico-toxicológicos, proyectos de inversión y mapas de riesgos de salud asociados a factores ambientales. En suma, esta la obligación de conformar el Equipo Multidisciplinario de Salud y la RIS para garantizar la atención de las personas expuestas y afectadas. Remarca que el cuidado integral en salud, en casos de exposición a MPOSQ, se brinda de manera gratuita en el establecimiento de salud que corresponda, y es financiado por la correspondiente IAFAS a la que se encuentre afiliado la persona usuaria. El Equipo Multidisciplinario es un actor clave para el diagnóstico y contacto con la población expuesta y afectada.

Finalmente, establece la creación del Registro Nacional de Personas Afectadas en la Salud por Contaminación con Metales Pesados y Otras Sustancias Químicas a través del Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades (CDC- MINSA). El cual incorporará la información del Padrón Nominal de seguimiento de personas expuestas a MPOSQ y será alimentado por la información proveniente de las DIRESA/GERESA/DIRIS a través de una plataforma informática. Cumpliendo con las normas de acceso a la información y otras pertinentes a este tipo de registro. La información del registro permitirá obtener datos estadísticos para el seguimiento de las personas afectadas. El registro deberá ser implementado en el plazo de 90. Es decir, a inicios del mes de setiembre 2023.

A pocos días de conmemorar un año más del Día Mundial del Ambiente, podemos observar que los avances normativos mencionado se encuentran relegados o son casi nulos. Al reciente cambio de funcionarios y autoridades informadas o capacitadas por los sectores Salud y Ambiente para implementar el PEM en 2022, se sumó el resquebrajamiento de los pocos atisbos de confianza generados en años anteriores. En reacción a los hechos de violencia, hasta mediados de mayo 2023, el diálogo entre la Plataforma nacional (sociedad civil) y el Estado (la Comisión permanente) se paralizó.

Retomarlo requiere integrar las históricas razones de las y los afectados a la proyección del desarrollo sostenible y de la explotación de recursos. No se trata de seguir enarbolando desde el Ejecutivo o Legislativo el discurso del “perro del hortelano”, sino de comprender e integrar al diálogo la sostenibilidad ambiental, la empatía de las autoridades y de las regiones que no cargan con los pasivos ambientales y las amenazas a la salud humana. Las herramientas señaladas orientan el camino, llegar a ellas no ha sido sencillo. El Estado central y sus niveles de gobierno deben priorizar el articularse, gestionar los recursos existentes e incrementar su competencia para cumplir la Ley N° 31189 y el PEM.